2022-05-20
03
有计划的商品经济与产业政策初步尝试
(1989-1993年)
1988年,国家计委产业政策司成立后,开始着手产业政策的进一步研究工作以及产业政策的起草制定工作。在1988年期间,有两篇研究报告是颇值得关注的,一篇是杨伟民撰写的《对“八五”产业政策纲要的建议》,另一篇是刘鹤等人(1989)撰写的《我国产业政策实施的总体思路》。杨伟民(1988)指出,当时我国产业结构矛盾主要体现在五个方面,三次产业之间的失衡,第二产业内部的失衡,流通领域的混乱,贸易结构上失衡,就业不充分与工资成本大幅上升共存。杨伟民认为结构性矛盾是由机制紊乱造成的,而机制紊乱集中体现在非经济垄断和过度竞争两个方面。针对性的政策手段有两类,一类是塑造产业机制为目标的改造型(改革)政策手段,另一类是以产业结构、产业组织为目标的调整型政策手段。杨伟民进一步阐述产业机制是市场与产业政策有机结合、自动配合、自动发挥功效的调节器,其核心是产业政策指导市场配置资源,市场调节产业运行。而刘鹤等人(1989)的研究报告把产业政策作为连结宏观与微观、衔接中央与地方、沟通计划与市场的支点,并提出以产业政策立国的总体思路。他们认为当时有两个瓶颈制约我国产业结构高度化,一个是随城市化进程加快而引致的基础产业供给瓶颈,另一类是高消费导致的技术供给瓶颈,并提出此后八年内(1988-1995),我国产业政策的内容应主要包括以下三个方面的内容,即充实基础产业,发展创汇产业与加强市场组织化。
1988年上半年,国家计委产业政策司在大量调查、研究的基础上提出了初步研究成果《关于我国当前产业政策的若干要点》,经过反复征求意见、修改,国务院于1989年3月发布《国务院关于当前产业政策要点的决定》。这是中国第一部以产业政策命名的政策文件。《国务院关于当前产业政策要点的决定》,其中明确提出,“制定正确的产业政策,明确国民经济各个领域中支持和限制的重点,是调整产业结构、进行宏观调控的重要依据”,“当前和今后一个时期制定产业政策、调整产业结构的基本方向和任务是:集中力量发展农业、能源、交通和原村料等基础产业,加强能够增加有效供给的产业,增强经济发展的后劲;同时控制一般加工工业的发展,使它们同基础产业的发展相协调”。
《国务院关于当前产业政策要点的决定》,制定了当时产业的发展序列,并明确指出“当前的产业发展序列,是各部门、各地区执行产业政策的基本依据,也是各项经济政策的导向目标。由于同一产业在社会再生产各个领域中的状况往往不同,需要采取不同的政策。因此,产业发展序列要按社会再生产的不同领域分别排列”。在这一政策文件中从生产领域、建设领域、外贸领域、改造领域四个方面制定了各主要产业的发展序列。作为该政策文件附件一同发布的还有《当前的产业发展序列目录》,这一目录详细列出了以上四个领域重点支持、严格限制与停止生产的产业、产品(与工艺),目录极为详细。例如,在生产领域重点支持生产的产业、产品涉及到十八个产业领域数百个产品。后来的《产业结构调整指导目录(2005年本)》 及其之后的调整版本均延续了这种目录指导的风格,例如,《产业结构调整指导目录(2011年本)(修正))》 条目共1408 条,其中鼓励类761 条,限制类223 条,淘汰类424 条。
《国务院关于当前产业政策要点的决定》在政策措施方面,主要采用了计划经济的方式,这与当时“有计划的商品经济”的主基调是相一致的。政策实施第一条,“各部门、各地区要根据产业发展序列的要求,压缩固定资产投资、调整产业结构、引导外资流向,并结合财力、物力的可能,安排年度计划和‘八五’计划”。第二条,则是要求银行根据产业发展序列的要求,制定相应信贷政策,要求银行从“限制的产业中抽回资金,投入到支持的产业中”,并要求“国家计委要会同财政部、银行,根据产业发展序列要求,制订固定资产投资贷款优先顺序”。第四条则要求物价部门“按照产业发展序列的要求,改进对重要商品的价格管理办法”。第五、第六条则是要求相应部门优先满足重点支持产业在外汇、交通、电力及物资资料上的需求,第七条则是突出规模经济,“要按照规模经济和专业化协作的原则进行生产和建设,避免低水平的重复和地区趋同化的倾向”。此外,政策实施的第三条是要求制定与发展序列相适应的税收政策,第八条是对乡镇企业的要求,第九条是对地方政府及计划部门实施政策的要求,第十条则是要求“尽快制定与产业政策有关的法律、法规”。该文件最后指出“该决定由国家计委组织实施并负责解释”。
根据刘鹤、薛亮(1991)年的内部报告,《国务院关于当前产业政策要点的决定》发布以后的两年里,共有44个地方、27个行业主管部门、15个经济综合部门提出了相应的实施办法。地方和部门主要是根据中央政策精神,精心制定本部门、本地区的发展重点与限制重点,并列出相应目录。经济综合部门则则主要提出具体实施办法,落实国家产业政策的实施保障措施,具体由以下几个方面的:(1)人民银行会同国家计委制定固定资产投资贷款差别利率及其实施办法,由专业银行具体执行。对于列入国家建设计划项目以及产业政策重点支持的项目享受差别贷款利率(低利率)。(2)制定固定资产投资方向调节税。1991年,国务院发布《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》(以下简称《暂行条例》),对于国家产业政策支持且符合一定经济规模标准的建设项目实行零税率,对于限制类项目和达不到经济规模的项目实行30%的高税率。(3)加强对部分产品生产能力建设与改造项目的管理。国务院1990年发布《关于贯彻国家产业政策对若干产品生产能力的建设和改造加强管理的通知》,并制定《控制建设和改造生产能力产品目录》,对于目录中的23类产品,均须报经国家行业归口管理部门核准后才能批准立项,该目录还会根据产业政策及国民经济发展情况进行定期或者不定期的调整。后来的《政府核准的投资项目目录》延续了这一政策传统。
《国务院关于当前产业政策要点的决定》及相应落实政策的制定实施,是中国制定实施产业政策的初步尝试。这些政策是在改革开放初期初步引入市场机制以及确立“有计划的商品经济”的经济体制这一特殊历史背景下制定出来的。它的出现,有其内在的历史逻辑。改革开放初期,随着经济体制改革的推进,在指令性计划管理之外商品经济(市场经济)快速发展,在缺乏完善市场制度有效制约的情况下,商品经济的发展亦带来新的问题及面临新的挑战,这为实施产业政策带来了操作空间和内在需求。引入产业政策模式还有一个方面的重要考量,那就是通过实施产业政策来促进计划管理部门职能的转换,逐渐缩小指令性计划的作用范围。
这些政策的制定,突破了传统“大一统”计划经济管理模式,在当时开辟了通过直接干预和影响资源配置进行国民经济管理的新模式,较大程度上缩小了计划管理的范围,并对当时新出现的在大量计划经济之外的市场经济活动进行管理和调节。这种产业政策的国民经济管理模式作为当时各方都能接受的方案,成为推动计划经济体制向市场经济机制转型的重要工具。正如蔡昉(2018)所言,尽管这看似仅仅是对传统计划经济体制的最初突破,但是从某种意义来讲已经可以称之为颠覆性制度创新,甚而可以被认为是中国经济改革的实践。
由于对市场机制持较为保留的态度,以及计划经济管理模式的惯性,这些政策仍沿用了不少计划经济管理措施,是产业计划管理与选择性产业政策的混合产物。但从总体上看,相对于传统的严格计划管理体制,采用产业政策进行调控大为放松了对经济主体的控制,扩大了地方和企业的经济决策权,激发了经济主体的活力,促进了产业与经济的发展。
04
市场经济体制改革与产业政策的发展
(1994-2001年)
进入1990年代,中国经济快速发展,产业结构变动速度加快,经济体制改革进程加快。1992年10月,党的十四大确定建立和完善社会主义市场经济体制。1993年11月,党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,中国开始全面推进社会主义市场经济体制改革,决定明确指出,“建立社会主义市场经济体制,就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。同时,中国亦为重新加入关贸总协定而努力。随着中国经济环境与制度环境正在发生变化,国家计委产业政策司开始考虑再新的形势下制定新的产业政策。1992年5月,国家计委启动90年代国家产业政策的研究制定工作,进行了大量的调查、研究与分析工作,并多次邀请部分专家学者及相应领域的工作者召开座谈会,听取各方意见,并在此基础上形成了征求意见稿(刘鹤,1994)。
在1993年5月,在国家计委、经贸委、体改委、国务院发展研究中心共同召开的产业政策工作座谈会上,国家计委提供了一份会议参阅文件,名为《关于近期产业政策工作的几个问题》 ,由刘鹤等人执笔,其中指出,国家计委在制定下一步产业政策的时候,需要考虑到社会主义市场经济的发育、国际环境的变化、中国特殊国情三方面的因素,并从以下几个方面展开工作:加强产业政策的预见性、导向性与专业性;制定一些加强市场功能、促进市场机制发育的产业政策;研究国家产业政策与地方经济发展的结合;形成适合中国国情的产业政策制定实施机制。
1993年11月,国家计委根据十四届三中全会精神和拟在1994年出台的几项重大体制改革方案,对于《90年代国家产业政策纲要》的草案进行了进一步的修改(刘鹤,1994)。1994年4月,国务院发布《90年代国家产业政策纲要》(简称《纲要》),这是中国颁布的第一部基于市场机制的产业政策。《纲要》明确提出,制定国家产业政策必须遵循“符合建立社会主义市场经济体制的要求,充分发挥市场在国家宏观调控下对资源配置的基础性作用”的原则。其政策重点主要包括六个方面的内容:一是大力发展农业和农村经济,增加农民收入;二是切实加强基础设施和基础工业;三是积极振兴支柱产业,特别是机械电子、石油化工、汽车制造和建筑业等产业;四是积极发展对外经济贸易,调整贸易结构,大力提高出口效益,鼓励进口新技术和相关的关键设备、关键零部件;五是产业组织、产业技术和产业布局政策,产业组织政策旨在促进企业合理竞争、现规模经济和专业化协作,产业技术政策方面旨在促进应用技术开发、鼓励科研与生产相结合、加速科技成果的推广、推动引进和消化国外的先进技术,产业布局政策旨在逐步缩小经济发达地区与欠发达地区的差距、形成地区间专业化分工协作;六是建立产业政策的制定程序和实施保障机制。《纲要》还要求国家计委负责组织协调制定“交通、通信、建筑、电子、机械、石化和外资、外贸、技术及产业组织调整等产业政策”。《纲要》尤为重视规模经济问题,并附有《关于实施固定资产投资项目经济规模标准(第一批)的若干规定》及《固定资产投资项目的经济规模标准(第一批)》。
随后,中国发布了《汽车工业产业政策》(1994年)、《水利产业政策》(1997年)、《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》(1998年版、2000年修订)、《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》(1999年版、2001年版)、《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》(2000)等一系列产业政策。在这一时期,为加入世界贸易组织,中国着手清理、规范外商投资政策。1995年,中国政府发布《指导外商投资方向暂行规定》与《外商投资产业指导目录》(1995年本),《外商投资产业指导目录》(1995年本)分为鼓励类目录、限制类目录(其中又分为甲、乙两类)、禁止类三类。1997年,中国政府对《外商投资产业指导目录》进行了修订。
《90年代国家产业政策纲要》是在党中央确立建立社会主义市场经济体制的背景下制定实施的,其政策思想与政策体系与建立社会主义市场经济体制的要求相衔接。较之《国务院关于当前产业政策要点的决定》,《90年代国家产业政策纲要》更加重视发挥市场机制的作用。在纲要和此后发布的一系列产业政策中,计划管理性的政策措施逐渐退出舞台,投资审批、行业准入、财政税收、金融等政策工具逐渐成为产业政策主要政策工具。《90年代国家产业政策纲要》是中国第一部传统意义上的产业政策,它是以市场机制为基础,它选择特定产业进行扶持或限制,在政策工具选择方面,主要采用审批、干预要素价格与资源配置等政策工具,是典型的选择性产业政策。
1994-2001年期间,《90年代国家产业政策纲要》及随后一系列产业政策的发布与实施,基本形成了由产业结构政策、产业技术政策、产业组织政策及行业专项政策构成,以选择性产业政策为主体产业政策体系。这些产业政策的政策理念、思路与政策模式,对于此后的产业政策均产生了深远的影响,并在此后的产业政策中延续下来。例如,《汽车工业产业政策》中培育和扶持大型企业集团、推动集中的产业组织政策,对于外商投资汽车工业及合资汽车的管制政策,对于投资与项目的管制政策,对于市场准入与产品准入的严格管制政策,对于整车进口的限制政策,一直被后续的汽车产业政策延续着;《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》则演变成《产业结构调整指导目录》中的鼓励类目录;《外商投资产业指导目录》及其模式一直被延续了下来。
从总体来看,在这一期间,中国政府通过产业政策的实施完全取代了对微观经济的严格计划管理,企业逐渐成为市场主体,在接受国家产业政策调控与引导的同时,主要根据市场信号进行决策;并且由于产业政策不像计划管理那样具有很强的约束性,不当的产业政策干预相对容易被突破和调整。许多产业的发展过程,均是不断突破有关部门预测、脱离其规划、 摆脱其干预进而高速增长的过程,如果产业政策的干预大部分得以实现,这些行业的发展就会被进一步延迟(江小涓,1996)。从这个角度来看,产业政策因其灵活性与不断释放微观经济活力,在很大程度上促进了产业发展及产业结构调整(江飞涛、李晓萍,2015)。
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