2022-05-23
05
宏观调控的强化与产业政策的演进
(2002-2012年)
2002-2012年的十年里,中国经济发展的内外部环境发生了许多重要变化。中国的产业政策正是在这些变化的交互影响下发展和演进。2001年,中国加入世界贸易组织,对外开放进程加速。中国企业在国内市场面临越来越多来自国外企业或产品的竞争,越来越多的企业参与到国际市场的竞争中来。2002年,党的十六大召开,十六大报告明确提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用,健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系”,要“加强和完善宏观调控”。2003年10月,党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,其中明确提出 “更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用,增强企业活力和竞争力”,继续改善国家宏观体系,深化行政审批体制与投资体制改革。2003-2007年之间,中国出于对经济过热问题的担心与防治,加强了宏观调控。2008年,国际金融危机爆发,中国经济亦受到强烈冲击,随后中国政府出台了强有力的政策体系来推动经济复苏。中国的产业政策正是在这些重要变化的交互影响下发展和演进的。
1.总体政策的调整与行业政策的强化
2004年,国务院颁布《国务院关于投资体制改革的决定》,该决定的重点在于“转变政府管理职能,确立企业的投资主体地位”,该决定明确提出“对于企业不使用政府投资建设的项目,一律不再实行审批制,区别不同情况实行核准制和备案制。其中,政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准,其他项目无论规模大小,均改为备案制”,而对于投资核准,该决定明确提出,核准主要从“维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行”。该决定同时强调,要加强和改善投资的宏观调控,综合运用经济的、法律的和必要的行政手段,对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。该决定明确提出,要制定和适时调整投资指导目录,建立科学的行业准入制度,规范重点行业的环保、安全等标准,防止低水平重复建设。决定明确指出,要严格和规范土地使用制度,充分发挥土地供应对社会投资的调控和引导作用。在2002年以来的产业政策体系,《国务院关于投资体制改革的决定》扮演着重要角色,它为产业政策中采取新的目录指导、投资核准与备案、市场准入、土地使用制度等政策工具提供了重要依据。《企业投资项目核准暂行办法》与《政府核准的投资项目目录》亦是以《国务院关于投资体制改革的决定》为依据所制定。国家发展改革委制定的《企业投资项目核准暂行办法》赋予了自身在核准投资项目时仍拥有很大的自由裁量权,核准实质上成为变相的审批。
在对外商投资的管理方面,2001年中国加入WTO以后,就着手修改和完善外商投资相关管理办法。2002年,国务院发布《指导外商投资方向规定》,同时废止了之前国家计委等三个部门发布的《指导外商投资方向暂行规定》,随后相关政策部门多次调整和修订《外商投资产业指导目录》,不断扩大对外商投资的开放程度。
2005年,国务院颁布《促进产业结构调整暂行规定》,该规定进在21世纪以来的产业政策体系中具有重要作用,它为政策部门全面干预与管理产业领域的投资从而干预(或促进)产业结构的演变提供了重要依据,全面指导与管理产业发展方向的《产业结构调整指导目录》正是以此为基础制定的。暂行规定明确指出,“《产业结构调整指导目录》是引导投资方向,政府管理投资项目,制定和实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据”。《产业结构调整指导目录》由鼓励、限制和淘汰三类目录组成,对于鼓励类投资项目,可根据相关政策规定予以获取贷款、土地要素方面的便利与税收、土地价格等方面的优惠;对于限制类的新建项目则禁止投资;对于淘汰类项目严禁投资,对于已存在的淘汰类工艺技术、装备和产品必须按期淘汰,否则地方政府及相关部门可采取强制性措施。这类目录指导政策,其实质是对资源配置的直接干预。
2002年以来,部分行业的产能过剩问题引起政策部门的高度关注,政府相继出台了一系列的产业政策以抑制这些行业的盲目投资和产能过剩。例如:2003年11月,国家发展改革委员会等部门共同制定了《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》等政策;2006年,国务院发布《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》等政策;2009年9月,国家发展改革委出台《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》,以治理钢铁、水泥、平板玻璃等行业的产能过剩问题,其中政策措施有九点:严格市场准入,强化环境监管,依法依规供地,实行有保有控的金融政策,严格项目审批管理,做好企业兼并重组,建立信息发布制度。2009年以来,强制淘汰落后产能成为治理产能过剩极为重要的措施。2010年2月,国务院颁布《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》,其中强化了淘汰落后产能工作的目标分解、行政上的组织领导与行政问责机制。
2002年以来,中国政府进一步细化和强化了对行业发展的指导,相继制定了钢铁、电石、水泥、煤炭、铝、电力、纺织等行业的结构调整政策;随后又陆续颁布了《汽车产业发展政策》、《钢铁产业发展政策》、《水泥工业产业发展政策》与《船舶工业中长期发展规划》等行业发展政策,这些政策的陆续颁布,标志着对单个产业发展进行系统干预的政策模式已经成熟。
2.重点产业结构调整与振兴规划的推出与实施
2008年,国际金融危机对于中国经济亦产生了强烈冲击,作为针对国际金融危机以及中国面临的严峻经济形势,2009年 1月 14 日,国务院会议首先审议通过了汽车、钢铁产业调整振兴规划 ,随后国务院又先后通过了纺织、装备制造、船舶、电子信息、石化 、轻工业、有色金属和物流业等八个产业的调整振兴规划,与之配套的实施细则多达 160 余项,涉及到产业活动的各个方面。重点产业调整振兴规划的主要内容,可以概括为“保增长,扩内需,调结构”,其中“保增长、扩内需”是针对金融危机带来的经济下滑问题,“调结构”则着眼于重点产业中长期的结构调整与健康发展。“保增长,扩内需”的政策主要有以下内容:鼓励家电与小排量汽车消费的政策;鼓励购买弃船,加快淘汰老旧船舶和单壳油船;鼓励纺织品、服装消费;推动第三代移动通讯系统与农村信息化建设;油品、化肥、有色金属产品收储以及鼓励出口的政策等。“调结构”政策主要有:严格控制新增产能,加快淘汰落后产能;促进企业加大研发投入,支持企业自主创新;修订重点行业产业政策,修订准入条件与指导目录,等等。
虽然重点产业调整振兴规划强调利用市场机制、试图强化政府的服务功能,在一些政策细节方面进行了修订、调整与补充,但在很大程度上延续以往产业政策中干预主义色彩浓厚的特点。重点产业调整与振兴规划集中体现了我国产业政策的基本思想、政策措施偏好和发展趋势,是此前产业政策的集成和发展,构建起比较全面、系统的产业政策体系。它的颁布实施,在某种程度上意味着政府部门进一步强化了产业政策的运用。
3.培育和发展战略性新兴产业
国际金融危机发生以后,各国纷纷加大了在战略性新兴产业领域的投入与竞争,以积极抢占新一轮经济和科技发展的制高点。在此背景下,为了构建国际竞争新优势,加快推进产业结构升级与经济发展方式转变,国务院于2010年9月颁布了《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》,该决定将战略性新兴产业的概念进行了界定,并选择了节能环保、新一代信息技术、生物产业、高端装备制造产业、新能源产业、新材料产业、新能源汽车产业等七个产业作为战略性新兴产业,对于以上产业又给出了重点发展的产品、技术(或技术路线)及领域。政策保障上主要从以下四个方面着手,“强化科技创新,提升产业核心竞争力;“积极培育市场,营造良好市场环境”;“强化国际合作,提高国际化发展水平”;“加大财税金融政策扶持力度,引导和鼓励社会投入”;“推进体制机制创新,加强组织领导”。集中力量组织攻关突破关键技术,组织实施重大应用示范工程等政策工具,仍是政策的重点。
2012 年 7 月,国务院又发布了《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》,对重点发展领域及其重点发展方向、主要任务、重大工程进行了部署。该规划的基本原则有以下四个方面,“市场主导、政府调控”,“创新驱动、开放发展”,“重点突破、整体推进”,“立足当前、着眼长远”。需要关注的是,规划在原则上明确指出,“针对产业发展的薄弱环节和瓶颈制约,有效发挥政府的规划引导、政策激励和组织协调作用”,“选择最有基础、最有条件的重点方向作为切入点和突破口,明确阶段发展目标,集中优势资源,促进重点领域和优势区域率先发展。总体部署产业布局和相关领域发展,统筹规划,分类指导,适时动态调整,促进协调发展”,这在很大程度上可以反映出规划实质上更为强调政府规划、政策引导的作用。在该规划对于“十二五”期间七大战略性新兴产业领域的发展重点给出了更为详细的清单,同时该规划十二五期间重点推进的重大工程的详细清单。从这些我们都不难看出,在促进战略性新兴产业发展方面仍延续着“集中力量办大事”的思路,仍强调政策部门对于技术路线的选择与引导。
2002-2012年期间,中国逐渐形成了完备的选择性产业政策体系,在整个产业政策体系中,投资的核准与备案、准入管理、各类目录指导政策居于比较中心的位置,政策部门对于财税、信贷、土地政策的运用也日趋娴熟,在行业政策制定方面也越来越细化和专业化,对于先进前沿技术与新兴产业的发展方面也越来越重视。在此期间,中国政府强调“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”,制定产业政策时均强调要充分发挥市场的基础性作用。例如,在《促进产业结构调整暂行规定》中,将“充分发挥市场配置资源的基础性作用,加强国家产业政策的合理引导,实现资源优化配置”作为该政策的基本原则;在《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》中,将“坚持充分发挥市场的基础性作用与政府引导推动相结合”作为基本原则。但仍需指出的是,出于对经济过热与产能过剩的忧虑、对于金融危机冲击的担心、对市场机制的疑虑,以及政策部门的思维惯性、政策传统与部门利益考量的影响,政策部门通过投资项目审批与核准(备案)、准入管理、目录指导、土地管理、财政补贴等手段的应用强化了对于市场及微观经济的干预。
在这一期间,中国的选择性产业政策体系得到强化,并形成其自身特色。这种特色表现为中国产业政策的选择性不只是体现为对特定产业的选择性扶持(或限制),还更多地表现为对特定技术路线、特定产品与特定企业的选择性扶持(或限制)方面(江飞涛、李晓萍,2010)。在这一时期,全面对外开放、支持技术研发与扩散等方面的产业政策在促进产业发展方面起到了重要作用,但是直接干预性产业政策措施的不良效应日趋突出。不良政策效应包括,导致设租与寻租,妨碍产业效率的提升,导致部分战略性新兴产业较为严重的产能过剩,导致行政垄断等问题(李平等人,2018)。
06
十八大以来产业政策的新发展
十八大以来,中国经济经济进入新的发展阶段,经济增长效率下降,投资、要素驱动型的增长方式难以持续,创新及其对于经济发展的贡献不足,一些不利于经济发展的体制机制问题亟待改革完善,同时中国还面临着新一轮科技革命和产业变革带来的挑战和机遇。2013年,党的十八届三中全会作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,决定明确提出,“建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”,“建立公平开放透明的市场规则……,清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法……”。以上这些都对我国的产业政策提出了新的要求,我国的产业政策也随之进行调整。
十八大以来,中国的产业政策更为注重创新驱动发展、新兴技术在经济发展中的应用。围绕创新驱动、新兴技术(产业)及先进制造业发展方面出台的重要政策有《中国制造2025》、《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》、《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》、《国家创新驱动发展战略纲要》、《国务院关于印发新一代人工智能发展规划的通知》、《国务院关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》等。2015年中国出台的《中国制造2025》集中体现了这一新的特征。《中国制造2025》,是新一轮科技革命和产业变革与我国加快转变经济发展方式的大背景下制定的,旨在“制造业大而不强,自主创新能力弱,关键核心技术与高端装备对外依存度高,以企业为主体的制造业创新体系不完善”等方面的问题。
《中国制造2025》以“创新驱动,质量为先,绿色发展,结构优化,人才为本”为基本方针,创新被放在了最重要的位置上。《中国制造2025》秉承“市场主导,政府引导”,“立足当前,着眼长远”,“整体推进,重点突破”,“自主发展,开放合作”的基本原则,更加注重视发挥市场在资源配置中的决定性作用,以及在更高层次上对外开放,并提出了明确的战略任务和重点方面。在力图突破的重点领域方面,《中国制造2025》明确提出了新一代信息技术产业、高档数控机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备、新材料、生物医药及高性能医疗器械等10个领域,以及每个领域力图重点突破的关键技术、装备、产品。
在政策工具选择方面,《中国制造2025》越来重视注重改革和良好环境的营造,。《中国制造2025》明确提出,“建设制造强国,必须发挥制度优势,动员各方面力量,进一步深化改革,完善政策措施,建立灵活高效的实施机制,营造良好环境;必须培育创新文化和中国特色制造文化,推动制造业由大变强”。其战略支撑与保障主要有八个方面的内容:第一,深化体制机制改革;第二,营造公平竞争市场环境;第三,完善金融扶持政策;第四,加大财税政策支持力度;第五,健全多层次人才培养体系;第六,完善中小微企业政策;第七,进一步扩大制造业对外开放,第八,健全组织实施机制。在政策组织实施机制方面,《中国制造2025》也有新的特点,强化了政策实施过程中的监测与评估,它明确提出“建立《中国制造2025》任务落实情况督促检查和第三方评价机制,完善统计监测、绩效评估、动态调整和监督考核机制。建立《中国制造2025》中期评估机制,适时对目标任务进行必要调整”。随后,相关部门还发布了11个配套的实施指南、行动指南和发展规划指南,包括国家制造业创新中心建设、工业强基、智能制造、绿色制造、高端装备创新等5大工程实施指南,发展服务型制造和装备制造业质量品牌2个专项行动指南,以及新材料、信息产业、医药工业和制造业人才4个发展规划指南。其中工业强基、智能制造、绿色制造等9个实施指南进一步细化了重点领域要重点发展的技术、装备、工艺及产品,并提出了更为详细的实施规划。工业和信息化、财政部联合编制印发的《智能制造发展规划(2016-2020年)》,亦是为落实《中国制造2025》而制定的一项重要政策。
在化解过剩产能或者去产能方面,2013年10月,国务院又发布了《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》;2016年2月,国务院发布《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》、《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》。2017年,国家发展改革委、工业和信息化部、财政部等部门共同发布了《关于做好2017年钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展工作的意见》。严格管制甚至是禁止新建产能投资,设立去产能专项基金,严格淘汰不符合技术、环保、能耗、规模等标准的产能,制定严格的去产能目标,然后通过指标层层分解、落实地区与企业责任以及行政问责的方式来去产能, 在煤炭行业甚至限制生产工作日,例如《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》中直接规定“从2016年开始,按全年作业时间不超过276个工作日重新确定煤矿产能,原则上法定节假日和周日不安排生产”。
从十八大以来,中国进入新的发展阶段,迫切需要通过深化市场经济体制改革与实施创新驱动发展战略为国民经济的健康发展注入新的动力。党的十八届三中全会也明确“提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。在这一大时代背景下,中国的产业政策更加注重发挥市场机制的作用,也更加强调政府应将政策重点放在构建良好的制度环境及外部环境方面,并开始注重功能性产业政策的应用,同时也更为重视产业创新政策的制定实施。
例如在《中国制造2025》中,明确提出“全面深化改革,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,强化企业主体地位,激发企业活力和创造力”。在战略支撑与保障措施方面,深化体制机制改革、营造公平竞争市场环境与健全多层次人才培养体系等功能性产业政策成为其重要构成。在11个配套行动方案中,《国家制造业创新中心建设工程实施指南》与《制造业人才发展规划指南》亦是功能性产业政策。不过,政策部门仍然十分强调政府的引导与干预,但在“整体推进,重点突破”的论述中又强调加强战略研究和规划引导,全国一盘棋,强调政府统筹规划、分类指导、合理布局,强调政府要明确创新方向,并在重点领域方面及领域内的重点发展技术、工艺、装备、产品方面给出了详细的目录,这在很大程度上体现出“政府主导”的特征。而在去产能政策方面,政策部门直接干预市场的特征更为浓厚,严格禁止新的投资,通过行政手段强制性去产能甚至强制性限定生产工作日,这些都是直接干预市场的行为。
从总体上看,十八大以来中国的产业政策发展具有两个重要趋势,一是产业政策体系中越来越多地引入了功能性产业政策,二是促进产业创新政策在整个政策体系中的扮演着越来越重要的角色。
07
中国产业政策演进的逻辑与未来发展方向
1.中国产业政策演进的逻辑
中国产业政策的引进和发展,是在中国市场化改革、对外开放与经济快速发展的历史大进程背景下发生的。中国产业政策的演进沿着两条逻辑线索展开,一条逻辑线索是市场化改革进程中政府与市场关系的调整,它对于产业政策的取向、政策工具选择产生重要影响;另一条是经济快速发展中产业发展、产业结构转换所面临的主要问题的变化,它会对于产业政策重点的变化产生重要影响。
中国的市场化改革经历了放权让利、有计划商品经济、社会主义市场经济体制、“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”到“使市场在资源配置中起决定性作用”的转变过程。与之相适应,中国的产业政策体系也经历了一个从计划管理与选择性政策混合的产业政策体系,到选择性产业政策体系再到以选择性产业政策体系为主体、以功能性产业政策为辅助的产业政策体系的转变过程。从总体上看,在这个转变过程中,中国的产业政策越来越注重发挥市场机制的作用。
随着工业化进程与国民经济的发展,中国产业政策的重点亦随之调整。改革开放初期,中国处于工业化初期,严格的计划经济管理导致国民经济缺乏活力,同时基础设施十分落后,基础产业不能满足国民经济发展的需求,同时需要外汇购买国外先进设备与技术,这一时期产业政策的重点是减少计划管理、加强基础设施建设、发展基础产业与培育发展出口创汇产业。随着经济发展并向工业化中期迈进,中国基础设施与基础产业仍然薄弱,对于经济主体仍管制太多,同时需要促进产业结构的升级,并更多享受国际分工和贸易的好处,中国的产业政策重点是加快基础设施和基础工业的发展、以产业政策管理全面替代计划经济管理、支持资本密集型产业的发展并将其培育成支柱产业,加大对外开放力度、积极发展对外贸易。随着经济的进一步发展与工业化进入中期后半阶段,中国产业发展需要进一步融入国际分工和参与国际市场竞争,需要进一步提高技术能力与竞争能力,这时产业政策重点在于全面支持资本密集性行业的技术提升、产品升级以及竞争力提升,培育和发展技术密集型产业以及全面扩大对外开放。随着中国步入中等偏高收入国家水平与进入工业化后期,与发达国家在产业与技术领域上的竞争会越来越激烈,迫切需要提升产业创新能力,中国产业政策的重点转为提升技术密集性行业的技术能力、促进其产品升级及研发能力,培育和发展新兴产业,推动整个产业体系研发能力、创新能力的提升以及新技术的扩散。
2.未来展望
随着中国改革开放的深入发展与国民经济的快速发展,中国以选择性政策为主体的产业政策体系,政策效果越来越有限且不良政策效应日趋显著。并且这种选择性产业政策模式与竞争政策之间存在激烈的冲突,竞争政策的基础性地位难以确立,市场竞争机制为经济与产业发展所带来的种种有利作用难以发挥。而中国进入新的发展阶段后,迫切需要充分发挥市场机制的作用来激励创新,探索未来产业、技术发展的方向与新的经济增长点,并推动经济效率的不断改善。市场机制这些作用的发挥,主要是依靠公平竞争的市场过程来实现,同时需要更为完善的市场制度作为保障。同时,中国迫切需要采用有效的产业政策来提升产业竞争力,加快产业结构的调整。这就需要确立竞争政策基础性地位,推动产业政策的转型,实现产业政策与竞争政策的互补与协同。因而,转为实施与市场机制、竞争政策互补协同的功能性产业政策具有重要现实意义。
构建功能性产业政策体系,应遵循与服从竞争政策。公平竞争是“创新、竞争力和增长的最重要的驱动力”,构筑功能性产业政策应与竞争政策发挥互补、协同的作用,而不是违背公平竞争的基本原则。政策工具方面选择方面应主要采用功能性、服务性的政策工具,包括完善市场经济制度体系,创造良好的营商环境,对于基础科学研究与基础、通用技术研究开发的支持,促进经济主体之间协调与合作,重视产业技术人才的培养与劳动者技能的提升。在战略性领域予以重点支持时,也应将政策资源导入与之相关的公共科技服务体系、竞争前技术研发环节,对于技术创新活动的补贴与税收优惠也应以普惠的形式发放(江飞涛、李晓萍,2018)。
构筑功能性产业政策,应尤为重视技术创新与新技术的扩散。当前,中国的产业结构向中高端迈进,中国的产业发展与转型升级以及在全球价值链位置提升,越来越依赖于技术创新与创新能力的提升。中国必须为激励创新创造良好的制度环境,并构建更为有效的国家创新体系。第一,要加快完善知识产权保护制度及相应执法体制,强化知识产权的保护,并为科技中介与服务机构的发展创造良好的外部环境。第二,构建完备的科技创新公共服务体系,包括独立的国家实验室、产业创新中心(国家共性技术研究平台)、科技服务公共平台与全国性的技术转移公共平台,并为这这些公共机构寻求良好的治理机制与运营机制。第三,加大对基础科学研究、基础技术与通用技术的研究开发的支持力度,改革科技财政资金管理体制,提高科技领域财政资金投入的效率。第四,构建多层次的产业技术创新人才培养体系,平衡大学“人才培养”、“科学研究”与“服务社会”的基本功能,充分发挥大学在国家创新体系中的作用(贺俊)。
构建功能性产业政策时,还应重视包容性发展。包容性发展是指所有人都可公平地参与产业发展,并分享由此带来的繁荣和利益。包容性发展倡导的是机会平等,这首先有赖于公平有序的竞争环境的建立,让各阶层的人们可以凭借自身努力,相对公平而充分地参与到制造业发展中来,并分享发展成果。在推动产业包容性发展时,需高度重视劳动者素质与技能的提升,以及高度重视帮助劳动者获取新的工作技能以适应新技术与新产业的发展。这一方面有助于提升制造业的效率,另一方面有助于劳动者能更多分享制造业发展的成果,应尤为重视为低收入阶层提供良好的职业教育和工作技能培训,让低收入阶层有更多机会参与到制造业发展中,还应鼓励和支持工业企业能创造更多新工作岗位特别是高质量工作岗位的投资。
构筑功能性产业政策,还应高度重视促进产业绿色发展,协调产业发展与环境可持续之间的矛盾,促进两者之间的协同。这需要建立健全激励与约束机制,倡导绿色可持续发展理念,提倡使用新能源、清洁能源和节能技术,加强节能环保技术、工艺、装备创新及其推广应用,全面推行清洁生产。大力发展循环经济,提高资源回收利用效率,积极应对气候变化。强化安全生产保障能力建设,加快推动资源利用方式向绿色低碳、清洁安全转变。将发展资源节约、环境友好型产业,实现绿色发展作为产业结构调整与发展的重点领域。
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