2022-05-17
改革开放之初,日本成功实施产业政策的经验在中国引起各界关注。随后,中国开始制定实施产业政策,并以此推动计划经济体制向市场经济体制的转型。随着改革开放的深入与经济快速发展,中国的产业政策经历了一个由计划管理与选择性产业政策混合的产业政策体系向以选择性产业政策为主体、以功能性政策为辅助的产业政策体系转变的过程。十八大以来,中国的产业政策开始重视功能性产业政策与创新政策的运用。总体上看,中国的产业政策越来越注重市场机制的作用,但仍保留了大量直接干预市场的措施,由此带来的不良政策效应日趋突出。当前,中国应转为实施以功能性政策为主体的产业政策体系,重在完善市场机制、维护公平竞争、促进创新、推动产业绿色与包容性发展。
引言
改革开放初期,中国计划经济管理体制面临变革,而此时“东亚奇迹”及东亚模式在全球范围内引发关注,也逐渐引起了国内经济部门与经济工作者的关注,政府主导市场经济发展的东亚模式逐渐得到国内各方的认同。这种以选择性产业政策来主导产业发展、产业结构调整乃至经济发展的模式,既能引进市场机制,同时又能保留政府对经济活动的大量干预。这种产业政策模式与当时“有计划的商品经济”、“国家调节市场,市场引导企业”的总体改革思路不谋而合,也容易为当时各方所接受。因而,产业政策模式被当时中央领导人采纳,成为推动计划经济向市场经济渐进式转变的重要方式。20 世纪 80 年代末,中国开始全面推行产业政策,产业政策广泛存在于许多领域中,成为中国经济管理与经济调控颇为重要的工具。在之后的30年里,随着中国的市场化改革与经济发展,中国的产业政策也经历了一个演变与发展的过程。详细了解中国产业政策的演进过程,解析其演进的内在逻辑,探讨其存在的不足以及当前面临的挑战,对于当前中国产业政策的转型乃至整个市场化改革都具有重要现实意义。
01
产业政策的概念、理论基础及其相应争论
鉴于产业政策概念模糊性引起的争议,以及各方对于产业政策的内涵与外延的理解往往大相径庭,为了更好地理解和阐述中国产业政策的演进,有必要在文章展开之前对于产业政策的概念及基本理论进行简要的梳理和比较。从大体上看,对于产业政策存在两类不同的认识和实践。
第一类是传统意义上的产业政策及相应理念。这类产业政策,指的是战后日、韩等东亚国家(或地区)曾实施过的干预性产业政策。这类产业政策被认为是“政府为改变产业间资源分配和各种产业中私营企业的某种经营活动而采取的政策。换句话说,它是促进某种产业的生产、投资、研究开发、现代化和产业改组而抑制其他产业的同类活动的政策(小宫隆太郎,1988)”,这类产业政策以对于市场进入、产品价格、生产要素配置与要素价格、投资等经济活动的直接(或间接)干预为主要手段,以“政府对微观经济运行的广泛干预,以挑选赢家、扭曲价格等途径主导资源配置”为主要特征,因而被称之为选择性产业政策。在选择性产业政策中,政府处于主导性地位,政府“驾驭”、干预甚至替代市场(江飞涛、李晓萍,2015)。
选择性产业政策多以产业结构演变规律、市场失灵(协调失灵、信息外溢)、规模经济等作为其理论依据,但这些理论依据面临不少质疑与争论(江飞涛、李晓萍,2010,2015;张鹏飞、徐朝阳,2007)。选择性产业政策在理论上还面临一项严峻的挑战,即“政府失灵”问题,政府由于其自身利益的影响(或利益集团俘获问题)与信息问题,很难正确选择应该扶持的产业、产品、技术路线。对于选择性产业政策在东亚国家经济发展中的实际作用,同样存在诸多的质疑与争论(李晓萍、江飞涛,2012;刘鹤,1995)。还需要指出的是,日本政府自1960年以来逐渐丧失了进行各种干预的权限,1970年以来转为采取“最大限度地利用市场机制”的产业政策模式(小宫隆太郎,1988);韩国政府自1985年颁布《产业发展法》,确立了市场机制在产业发展中的主导性地位,大大减少了政府对产业发展的各种直接干预。
第二类则是功能性的产业政策及相应理念。20世纪80年代以来,产业政策的理念和实践发生重要转变,选择性产业政策饱受争议,取而代之的是功能性产业政策(李晓萍、罗俊,2017)。越来越多的政府部门与产业政策的研究者认识到,选择性产业政策存在较为严重的缺陷,但是在促进产业创新发展、结构演进与竞争力提升方面,政府仍应扮演重要角色并应采取积极行动。政府应尽可能避免采用选择性产业政策,而是通过完善市场制度,改善营商环境,维护公平竞争,支持产业技术的创新与扩散并为之建立系统有效的公共服务体系,帮助劳动者提升技能以适应产业发展的需求等方式来实现以上目标,这类政策被称之为功能性产业政策。在功能性产业政策中,市场处于主导性的地位上,市场机制是推动产业创新发展与结构演变的决定性力量,政府则是为市场机制的有效作用创造良好的制度环境,并在公共领域或狭义的“市场失灵”领域补充市场机制的不足,政府与市场之间是互补与协同的关系。
功能性产业政策实践者和倡导者中,欧盟最具有代表性。1990年10月,欧洲共同体委员会发布了第一份产业政策通报。在此后的二十多年里,欧盟制定实施了一系列的产业政策,并发展出系统的产业政策理念体系。欧盟的产业政策始终坚持“市场导向”、“横向性”、“服从竞争政策”的原则,避免采取纵向、干预市场的选择性产业政策。欧盟进入21世纪以后,欧盟委员会倡导“矩阵式”的产业政策,即横向政策在不同的行业实施时,应根据不同的行业特征进行调整,政策工具方面仍是采取功能性政策工具。战后的德国、美国、英国,1960年代以后的日本,1985年以后韩国,实施的主要是功能性的产业政策。
近年来,新结构经济学引发诸多争议,其产业政策理念更像是选择性产业政策与功能性产业政策理念的混合,对于产业政策中市场与政府关系的阐述存在矛盾(江飞涛、李晓萍,2018)。林毅夫(2016,a)一方面强调新结构经济学的产业政策中,政府对于市场是因势利导的关系,政府顺应市场与补充市场;另一方面又强调政府应选择“回报最高的技术创新和产业升级”,并将政策资源集中于此,而这实际上是政府主导市场。在政策工具选择方面,林毅夫(2016,b)亦反对采用准入限制、投资规模控制、财政补贴等干预性政策工具,而是主张采用完善软硬基础设施为主功能性产业政策。基础设施建设、制度完善、营商环境优化等政策措施并不具有产业专用性特征,如何将这些政策资源集中选定的战略性产业,是新结构经济学必须面临重要的问题。还需要指出的是,有为政府能否有能力挑选“回报最高的技术创新和产业升级”方面,新结构经济学面临严重质疑。
需要进一步指出的是,不同产业政策理念之间的差异与争论均是围绕市场与政府的作用、边界与相互关系展开,产业政策的演进过程其实质是在产业发展过程中市场与政府边界与相互关系的调整过程。因而,考察产业政策的发展与演进时,市场与政府关系的演变与调整就成为研究的主线。从中国产业政策的实践来看,改革开放初期中国引进的就是东亚选择性产业政策模式及其理念,在随后三十多年里,这种政策模式及理念在政策部门一直在占据主流地位。但是,功能性产业政策及其实践,也逐渐引起学者与政策研究者的关注。
02
文字改革开放初期产业政策理念的引入
(1978-1988年)
1978年12月,党的十一届三中全会作出历史性的决策,将党和国家的工作重心转移到经济建设上来、实行改革开放。随后,中国开始逐步在社会经济活动中引入市场机制,投资主体与经济决策呈现多元化的局面,传统高度集中的计划经济管理模式不能适应新的形势。需要提出一种以新的经济管理体制。
20世纪80年代初,围绕经济体制改革的方向、围绕“社会主义商品经济”展开激烈争论。恰恰在这一时期,日本战后经济发展取得的成就引起世人瞩目,政府通过产业政策积极干预经济和产业发展被认为是造就“日本奇迹”的关键(Johnson,1982;沃格尔,1985;Pack and Westphal,1986;Amsden,1989),这引起了中国学者与中国政府的关注。1983年,中国学者陈重和韩志国在《现代日本经济》第3期发表《八十年代的日本产业政策》的文章,这是中国学者第一篇公开发表介绍日本产业政策的论文,该文重点介绍进入1980年代后日本产业政策的调整。1985年,国务院发展研究中心组织学习、研究日本通产省产业政策经验,同年在冲绳举办的“中日经济学术交流会”上,中、日学者围绕日本产业政策问题展开了一些交流和讨论。
随后,越来越多的中国学者开始关注到日本的产业政策及其对于中国的启示与借鉴问题。1986年,北京大学经济学院国际经济系的田万苍撰写了《日本政府的产业政策》一文,该文发表在《日本研究》1986年第10期上,该文系统介绍了战后日本不同经济发展阶段日本产业政策的重点与主要政策措施。中国社会科学院工业经济研究所的杨沐与黄一乂(1986)则从需求管理与供给管理相结合的角度,探讨了当时在向有计划商品经济转型过程中,在供给侧实施产业政策的必须性。他们进一步指出适用于有计划商品经济体制的产业政策,同计划经济体制时所应用的政策有许多明显区别。并提出当时研究和制定产业政策应主要包括的内容。同年,《世界经济译丛》(现为《国际经济评论》)摘译了托马斯·普戈介绍日本产业政策的文章,该文介绍了日本战后产业政策的发展情况与主要手段,进入1980年代日本产业政策的发展趋势,以及日本产业政策的实施效果。
1987年,国内学者围绕产业政策问题公开发表的论文数量显著增加,其中以国务院发展研究中心产业政策专题研究组(1987)与周林、杨云龙和刘伟(1987)年的研究最有影响。周林、杨云龙和刘伟(1987)的论文亦是国务院发展研究中心1986年组织的我国产业政策研究的成果之一,该论文提出,“用产业政策推进发展与改革”,并将“实现第一、 二、 三次产业之间关联方式的根本转换”、“更新现存工业体系的产业关联方式和产业素质”作为当时我国推行产业政策的近期目标,将“发展高技术产业,迎接世界新技术革命的挑战,赶超发达国家的产业结构水平”作为当时我国推行产业政策的远期目标。他们进一步指出,产业政策“应具体落脚在实现现存产业结构和产业组织的质的更新,推进以商品经济发展为基础的工业化进程”。
1985-1987年期间,国务院发展研究中心围绕产业政策问题组织了一系列相关研究,并赴通产省进行考察,以此为基础国务院发展研究中心产业政策专题课题组撰写了一份题为《我国产业政策的初步研究》的研究报告,该报告在中国的产业政策历史上具有重要影响。于1987年3月上报给了当时的中共中央领导人,建议中国引进日本在战后采用的产业政策。研究报告指出:“产业政策是许多国家实现工业化工程中推行的一整套重要政策的总称。一些实施产业政策得力的国家在发展和国际竞争中卓有成效。日本、南朝鲜等国家和地区通过产业政策实现‘竞争’与‘干预’相结合经济体制的经验值得我们重视”,“产业政策不仅可以用配套的政策协调各项宏观经济控制手段,为实现资源最优配置服务,而且可以通过其促进产业关联和组织的作用推动企业搞活和劳动生产率提高”。该报告指出,产业政策是政府对市场机制的调控手段,产业政策可以把建设和改革有机地结合起来,能连接宏观经济与微观经济,填补计划真空和催育市场,可以作为推动(计划经济)向有计划商品经济过渡的有力工具。该报告进一步认为,通过产业政策的制定和实施,可以解决当时意义上计划与市场的矛盾,并逐步建立起新模式下计划与市场的关系。
该报告进一步阐述了产业政策的目标、政策体系与产业政策主要构成(产业结构政策与产业组织政策)。“产业政策是扶植各个时期战略产业(或产业群)的发展,最大限度地享受后发性利益,实现国家工业化目标超赶先进国家的政策。产业政策是经济发展的核心政策,通过其协调财政、金融、税收、外贸、外汇、技术、人才政策的制定和实施,形成产业政策体系”。产业政策的目标是“实现产业结构、技术结构和出口结构的合理化”,政策体系包括“产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和进出口政策等”。产业结构政策,“对某种(某几种)产业的生产、投资、研究开发、现代化和产业改组进行促进,而对其他产业的同类活动进行抑制”,以“实现产业的高度化”。产业组织政策则是“建立高度技术基础上的大批量生产机制”,形成“以大企业为核心的分工协作网络”,实现“组织高效化”。
1984年,党的十二届三中全会提出,中国要建立有计划的商品经济。1987年,国家计委提出的“国家调控市场、市场引导企业”意见被当时的中央领导人所接受,当年党的十三大报告中明确提出“新的经济运行机制,总体上来说应当是‘国家调节市场,市场引导企业’的机制”,“国家运用经济手段、法律手段和必要的行政手段,调节市场供求关系,创造适宜的经济和社会环境,以此引导企业正确地进行经营决策。实现这个目标是一个渐进过程,必须为此积极创造条件”。国务院发展研究中心建议制定实施产业政策的意见中,产业政策为“国家调节市场”提供了有力的政策工具,该建议很快得到当时中央领导人的认可和批复,并责成国家计划委员会负责执行(吴敬琏,2016)。1988年,国家计划委员会成立产业政策司。作为《我国产业政策的初步研究》执笔人之一的刘鹤,1987年从国务院发展研究中心调入国家计委工业综合局,1988年调动到国家计委产业政策司。1989年,曾在日本一桥大学学习产业政策的杨伟民调入国家计委产业政策司。
在中国引入产业政策及产业政策理念过程中,主要引入的是选择性产业政策及相应理念。这一时期,经济学者与经济工作者在进一步思考产业政策在中国的应用时,均是将其与当时的经济体制基础以及围绕经济体制改革展开的争论紧密联系起来。还有一重要细节值得我们关注,吴敬链(2017)对此有较为详细的介绍:在1985年中日交流会上,小宫隆太郎教授向马洪研究员推介《日本的产业政策》一书,该书由几十位日本经济学家对日本产业政策进行全面考察与研究后完成,该书对于选择性产业政策持批判态度,小宫龙太郎并将该书赠予马洪。该书于1988年在中国翻译出版,并没有引起中国政策部门及学者应有的重视。中国在引入产业政策及其理念时,过于注重与通产省及通产省资深官员的交流和观点,忽略了当时日本经济学界对于战后产业政策反思的大量研究,同时也忽略了企业界对此的不同看法和态度。
Copyright © 2017.中国产业发展促进协会 版权所有